城镇居民继承农村老宅，房屋灭失后还能否继续享有宅基地使用权？
【裁判要旨】
宅基地使用权，是农村村民依法对集体所有的土地享有占有、使用，并依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，具有一定的社会福利性质。
村民转为城镇户籍后，其宅基地上的老旧房屋已经倒塌或者被其他村民拆除重建的，即使仍持有土地使用证，其对原房屋的所有权及相应宅基地使用权，也已经可能因宅基地上原有房屋灭失而丧失。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2019）最高法行申84号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陆小平。
委托代理人：曾庆成，湖南湘华律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡南县人民政府。
法定代表人：李军，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡阳市蒸湘区人民政府。
法定代表人：袁谷平，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡阳市蒸湘区雨母山乡人民政府。
法定代表人：廖章海，乡长。
原审第三人：陆魁春。
【基本案情】
涉案宅基地使用权原系陆小平之父陆秀益享有。
上世纪50年代初，陆秀益离开原籍衡南县三塘镇群益村上山塘组，到衡阳市线带厂工作，并转为城镇户籍。
2001年5月，原衡南县三塘镇群益村上山塘组调整划归衡阳市蒸湘区雨母山乡管辖。
陆小平出生后一直随父母在衡阳市生活，也属于城镇居民。
2000年，陆魁春经陆秀益同意，向有关部门申请拆除陆秀益原有旧房，并在原址建设新房。
随后，衡南县人民政府向陆魁春颁发南政（2000）土建许字第3405号《衡南县城乡个人建房宅基地许可证》。
2007年1月，陆秀益去世。
此后，陆小平认为衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号宅基地许可证的行为影响其合法权益，遂提起行政诉讼。
【诉讼经过】
陆小平因诉衡南县人民政府、衡阳市蒸湘区人民政府、衡阳市蒸湘区雨母山乡人民政府以及第三人陆魁春行政许可一案，不服原审法院裁定。
湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终448号行政裁定后，陆小平仍不服，向最高人民法院申请再审。
【再审申请理由】
陆小平申请再审主要提出以下理由：
第一，陆小平并不是直接对3405号证项下的宅基地及宅基地上的房屋主张权利，而是要求法院对衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号证的行政行为是否合法进行审查。
第二，陆小平认为自己与3405号证存在直接利害关系，属于本案适格原告。
原审法院未对颁证行为进行实体审查即驳回其起诉，属于错误。
【再审请求】
陆小平请求：
一、撤销一审、二审裁定；
二、确认3405号证违法并予以撤销；
三、确认雨母山乡政府与陆魁春签订的《拆迁安置补偿协议》无效；
四、判令有关部门重新与陆小平签订《拆迁安置补偿协议》。
【争议焦点】
本案的核心争议是：
陆秀益已经转为城镇户籍，其原宅基地上的旧房又经本人同意被其他村民拆除重建，在这种情况下，陆秀益是否仍然享有原房屋所有权及宅基地使用权？
如果上述权利已经灭失，陆小平作为继承人是否还能继承相关权利，并据此要求撤销衡南县人民政府向陆魁春颁发的宅基地许可证？
【最高人民法院认为】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：
行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
因此，判断陆小平是否具有本案原告主体资格，关键在于其与衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号证的行为之间是否存在法律上的利害关系。
一、涉案宅基地原由陆秀益使用
经原审法院查明，涉案宅基地使用权原系陆小平之父陆秀益所有。
但陆秀益早在上世纪50年代初就离开原籍农村，到衡阳市线带厂工作，并转为城镇户籍。
陆小平出生以后也一直随父母在衡阳市生活，属于城镇居民。
二、陆魁春是在陆秀益同意的情况下拆除旧房
2000年，陆魁春经过陆秀益本人同意，向相关部门申请拆除陆秀益原有旧房并建设新房。
衡南县人民政府随后向陆魁春颁发3405号宅基地许可证。
因此，陆秀益原有的农村旧房已经被拆除。
三、原有房屋灭失后，陆秀益相应权利已经丧失
最高人民法院认为：
陆秀益已经不再属于群益村村民。
在原有房屋被陆魁春拆除以后，陆秀益对原房屋的所有权已经因房屋灭失而丧失。
与此同时，其对涉案宅基地的使用权也随之丧失。
因此，即使仍持有原土地使用证，也不能据此认定原有宅基地使用权始终继续存在。
四、陆小平不能继承已经灭失的权利
陆秀益于2007年1月去世。
陆小平虽然是陆秀益的继承人，但继承的前提是被继承人死亡时仍然享有相应合法财产权利。
本案中，在陆秀益死亡以前，其原有房屋已经被拆除，对原房屋的所有权及相应宅基地使用权也已经丧失。
因此，陆小平不能通过继承取得已经灭失的相关权利。
五、陆小平与3405号证没有法律上的利害关系
由于陆小平不能继承涉案宅基地相关权利，衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号证的行为，并未直接影响陆小平现实存在的合法权益。
因此，衡南县人民政府的颁证行为与陆小平不存在行政诉讼法意义上的利害关系。
陆小平请求撤销3405号证，不具有原告主体资格。
一审、二审法院裁定驳回陆小平的起诉，并无不当。
六、关于拆迁安置补偿协议的请求不属于本案审查范围
陆小平在再审申请中还请求：
确认雨母山乡政府与陆魁春签订的《拆迁安置补偿协议》无效，并要求有关部门重新与其签订《拆迁安置补偿协议》。
最高人民法院认为：
该项请求不属于本案针对3405号宅基地许可证行政许可行为的审查范围，因此不予支持。
【裁判结果】
最高人民法院认为，陆小平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回陆小平的再审申请。
【法律分析】
一、宅基地使用权具有身份属性和福利属性
宅基地属于农村集体所有土地。
农村村民依法享有的是宅基地使用权，而不是宅基地土地所有权。
宅基地制度主要用于保障农村集体经济组织成员基本居住需要，因此具有较强的身份属性和社会福利性质。
这决定了宅基地使用权不能完全按照一般商品房土地使用权的逻辑进行理解。
二、农村房屋所有权与宅基地使用权是不同的权利
农村住宅一般涉及三层法律关系：
第一，农村集体对宅基地享有土地所有权；
第二，符合条件的农村村民依法享有宅基地使用权；
第三，村民对宅基地上依法建设的房屋享有房屋所有权。
因此：
宅基地上的房屋可以属于个人所有，但宅基地土地本身始终属于农村集体所有。
三、农村房屋可以继承，但宅基地不能当然单独继承
农村房屋属于自然人的合法财产，原则上可以依法继承。
即使继承人已经属于城镇居民，只要农村房屋合法存在，仍可以依法继承房屋。
继承房屋以后，继承人可以因房屋存在而继续使用房屋所占用的宅基地。
但是，这并不意味着城镇居民可以脱离地上房屋，单独继承一块农村宅基地。
四、房屋存在是继续使用宅基地的重要基础
对于已经转为城镇户籍的人而言，如果其原有农村房屋仍然存在，其对房屋的所有权仍然受到法律保护。
在这种情况下，可以因为房屋存在而继续使用相应宅基地。
但如果房屋已经倒塌、拆除或者灭失，原房屋所有权的客体已经不存在。
对于不再具有当地农村集体成员资格的人而言，其继续单独使用宅基地的权利基础也可能随之消失。
五、本案关键在于陆秀益已经转为城镇户籍，且同意拆除旧房
本案具有两个重要事实：
第一，陆秀益早已转为城镇户籍，不再属于当地村民。
第二，陆魁春拆除陆秀益旧房，是经过陆秀益本人同意的。
因此，当原有房屋被拆除以后：
房屋所有权的客体已经不存在；
陆秀益又不具有当地农村集体成员身份；
其继续单独享有宅基地使用权的基础随之消失。
六、土地使用证并不意味着宅基地使用权永久存在
本案裁判要旨特别指出：
即使原权利人仍然持有土地使用证，也不能仅凭土地使用证认定其宅基地使用权永久存在。
土地使用证是证明土地权利的重要凭证，但权利是否继续存在，还应结合：
原房屋是否存在；
权利主体是否具有相应资格；
土地实际使用状态；
原权利人是否已经同意他人拆除、重建；
新的权利关系是否已经形成；
等因素综合判断。
七、继承人只能继承被继承人死亡时仍然存在的财产
继承只能针对被继承人死亡时遗留下来的合法财产。
如果某项财产权在被继承人生前已经灭失、终止或者被依法处分，该项权利就不能再作为遗产。
本案中：
2000年，陆秀益原有房屋已经被拆除；
2007年，陆秀益才去世。
也就是说，在陆秀益死亡以前，原房屋及相应宅基地使用权已经发生变化。
因此，陆小平无法通过继承重新取得已经灭失的权利。
【裁判规则归纳】
第一，宅基地使用权具有明显的农村集体成员身份属性和社会福利属性。
第二，农村宅基地所有权、宅基地使用权和地上房屋所有权是三种不同的权利。
第三，农村房屋可以依法继承，但宅基地使用权不能当然脱离房屋单独继承。
第四，城镇居民继承农村房屋后，可以因房屋合法存在而继续使用相应宅基地。
第五，如果原权利人已经转为城镇户籍，原有农村房屋又已经倒塌或者被拆除，其继续享有宅基地使用权的基础可能随之消失。
第六，原权利人同意其他村民拆除旧房并重新建房，是判断原有房屋及宅基地权利是否已经灭失的重要事实。
第七，持有原土地使用证并不意味着宅基地使用权永久不变。
第八，继承人只能继承被继承人死亡时仍然存在的合法财产权利，不能继承已经在被继承人生前灭失的权利。
第九，如果继承人对涉案宅基地已经不存在现实合法权利，其与行政机关向他人颁发宅基地许可证的行为之间也可能不存在行政诉讼法意义上的利害关系。
【一句话理解】
城镇居民可以依法继承农村宅基地上的合法房屋，但不能脱离房屋单独继承宅基地。
如果原农村居民早已转为城镇户籍，原有农村房屋又已经倒塌，或者经本人同意被其他村民拆除重建，那么随着原房屋灭失，其原有宅基地使用权也可能随之丧失。
此后，即使继承人仍持有原土地使用证，也不能仅凭证件或者继承关系主张已经失去权利基础的宅基地使用权。