城镇居民继承农村老宅后，房屋灭失，宅基地使用权是否还能继续保留？
【裁判要旨】
宅基地使用权，是农村村民依法对集体所有的土地享有占有和使用，以及依法利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，具有一定的社会福利性质。
村民转为城镇户籍后，其宅基地上的老旧房屋已经倒塌，或者被其他村民拆除重建，即使其仍持有原土地使用证，其对原房屋的所有权以及宅基地使用权，也可能因宅基地上原有房屋灭失而丧失。
继承人不能仅凭原有土地使用证，当然继承已经脱离原房屋而单独存在的宅基地使用权。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2019）最高法行申84号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陆小平。
委托代理人：曾庆成，湖南湘华律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡南县人民政府。
法定代表人：李军，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡阳市蒸湘区人民政府。
法定代表人：袁谷平，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省衡阳市蒸湘区雨母山乡人民政府。
法定代表人：廖章海，乡长。
原审第三人：陆魁春。
【基本案情】
涉案宅基地原由陆小平之父陆秀益使用。
上世纪50年代初，陆秀益离开原籍衡南县三塘镇群益村上山塘组，到衡阳市线带厂工作，并转为城镇户籍。
2001年5月，原衡南县三塘镇群益村上山塘组调整划归衡阳市蒸湘区雨母山乡管辖。
陆小平出生后一直随父母在衡阳市生活，也属于城镇居民。
一、涉案老房及宅基地的原始情况
涉案宅基地使用权原由陆秀益享有，宅基地上原建有陆秀益所有的老旧房屋。
但是，陆秀益早在上世纪50年代初即离开原籍进入城市工作，并转为城镇户籍。
此后，陆小平也一直以城镇居民身份在衡阳市生活。
二、陆魁春拆除旧房并重新建房
2000年，陆魁春经陆秀益同意，向有关部门申请拆除陆秀益原有旧房，并在涉案宅基地上重新建设房屋。
随后，衡南县人民政府向陆魁春颁发：
南政（2000）土建许字第3405号《衡南县城乡个人建房宅基地许可证》。
此后，原属于陆秀益的旧房被拆除，并由陆魁春建设新房。
三、陆秀益去世
2007年1月，陆秀益去世。
陆小平作为陆秀益的继承人，后来对衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号宅基地许可证的行为提出异议。
【陆小平的诉讼请求】
陆小平认为，衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号宅基地许可证的行为违法。
陆小平向法院提起行政诉讼，要求对该颁证行为的合法性进行审查。
一审、二审法院认为陆小平与该行政许可行为不存在法律上的利害关系，不具有原告主体资格，因此裁定驳回其起诉。
陆小平不服，向最高人民法院申请再审。
【再审申请理由】
陆小平主要提出以下理由：
一、其并非直接主张取得涉案宅基地和新建房屋
陆小平认为，自己并不是要求法院确认3405号证项下的宅基地或者宅基地上房屋归其所有。
其真正的诉讼请求，是要求法院审查衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号证的行政行为是否合法。
二、其与颁证行为具有直接利害关系
陆小平认为，涉案宅基地原由其父亲陆秀益使用。
其作为陆秀益的继承人，与衡南县人民政府向陆魁春颁发宅基地许可证的行为具有直接利害关系。
因此，其属于行政诉讼中的适格原告。
三、请求最高人民法院撤销原审裁定
陆小平请求：
第一，撤销一审、二审裁定；
第二，确认衡南县人民政府颁发3405号证的行为违法，并予以撤销；
第三，确认雨母山乡政府与陆魁春签订的《拆迁安置补偿协议》无效；
第四，判令有关部门重新与陆小平签订《拆迁安置补偿协议》。
【争议焦点】
本案的核心争议实际上是：
陆秀益已经转为城镇户籍，其原有宅基地上的房屋又已经被拆除重建，在这种情况下，陆秀益是否还继续享有原房屋所有权及宅基地使用权？
如果这些权利已经消灭，陆小平作为继承人是否还能继承相关权利，并以此为基础起诉要求撤销向陆魁春颁发的宅基地许可证？
【最高人民法院观点】
最高人民法院认为，本案首先需要判断陆小平与被诉行政许可行为之间是否存在法律上的利害关系。
一、行政诉讼原告必须与行政行为具有利害关系
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：
行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
因此，陆小平要取得起诉资格，必须证明衡南县人民政府向陆魁春颁发3405号证的行为，会直接影响其合法权益。
这就需要进一步判断：
陆小平是否仍然对涉案宅基地享有可以受到法律保护的权利。
二、宅基地使用权具有特定身份属性
宅基地属于农村集体所有土地。
宅基地使用权并不是一般意义上可以自由买卖、自由继承的普通财产权。
其制度目的主要是保障农村集体经济组织成员的基本居住需求，具有明显的身份属性和社会保障、福利性质。
农村村民依法取得宅基地后，可以在该土地上建设住宅及其附属设施。
但是，宅基地使用权通常与农村集体经济组织成员身份以及宅基地上的房屋相联系。
三、陆秀益已经转为城镇户籍
本案中，陆秀益早在上世纪50年代初就已经离开原籍村庄，到衡阳市工作，并转为城镇户籍。
因此，在陆魁春申请拆除旧房建房时，陆秀益已经不是群益村村民。
四、原有房屋被拆除后，宅基地使用权失去了继续存在的基础
2000年，陆魁春是在得到陆秀益同意后，申请拆除陆秀益的原有旧房并重新建房。
也就是说：
原来属于陆秀益所有的房屋已经被拆除。
最高人民法院据此认为，陆秀益作为已经转为城镇户籍、并非当地农村集体成员的人，其原房屋所有权在房屋被拆除后已经灭失。
随着原有房屋的灭失，其原有宅基地使用权也随之丧失。
因此，即使原来存在有关土地使用权凭证，也不能仅凭原有证件认为宅基地使用权可以脱离房屋继续永久存在。
五、陆小平不能继承已经灭失的宅基地使用权
陆秀益于2007年去世。
陆小平虽然属于其法定继承人，但继承只能针对被继承人死亡时仍然合法存在的财产权利。
如果陆秀益在生前已经因为原有房屋被拆除而丧失了相应房屋所有权和宅基地使用权，那么陆小平就不存在继续继承这些已经灭失权利的问题。
换言之：
被继承人已经不享有的权利，继承人不能通过继承重新取得。
六、陆小平与3405号宅基地许可证不存在法律上的利害关系
由于陆秀益对于涉案宅基地的相关权利已经灭失，陆小平也没有能够通过继承取得涉案宅基地相关权利。
因此，衡南县人民政府后来向陆魁春颁发3405号宅基地许可证的行为，并不会直接影响陆小平现实存在的合法权益。
最高人民法院据此认为：
陆小平与该颁证行为不存在行政诉讼法意义上的利害关系。
其不具有要求撤销3405号证的原告主体资格。
一审、二审法院裁定驳回陆小平的起诉，并无不当。
七、关于拆迁安置补偿协议的请求，不属于本案审查范围
陆小平在再审申请中还请求：
确认雨母山乡政府与陆魁春签订的《拆迁安置补偿协议》无效，并要求有关部门重新与其签订拆迁安置补偿协议。
最高人民法院认为：
上述请求并不属于本案针对3405号宅基地许可证行政许可行为所进行的审查范围。
因此，对该项再审请求不予支持。
【最高人民法院裁判结果】
最高人民法院认为：
陆小平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回陆小平的再审申请。
【法律分析】
一、宅基地和宅基地上的房屋不是完全相同的权利
理解本案首先要区分两个概念：
一个是宅基地上的房屋所有权；
另一个是宅基地使用权。
农村宅基地的土地所有权属于农村集体。
村民取得的是宅基地使用权，而不是宅基地土地所有权。
村民自己出资建设的住宅，则属于村民个人所有。
因此，在宅基地上通常同时存在：
集体对土地的所有权；
村民对土地的宅基地使用权；
村民对地上房屋的所有权。
二、农村房屋可以继承，但不意味着宅基地本身可以脱离房屋单独继承
农村房屋作为自然人的合法财产，原则上可以依法继承。
继承人取得农村房屋以后，即使其本身不是该集体经济组织成员，在房屋继续存在的情况下，也可能因继承房屋而继续使用房屋所占用的宅基地。
这种情况下，实质上属于：
因继承地上房屋而继续使用相应宅基地。
但这并不意味着城镇居民可以单独继承一块没有房屋存在的农村宅基地。
宅基地使用权具有农村集体成员身份和居住保障属性，原则上不能脱离地上房屋单独作为普通遗产继承。
三、“地随房走”是理解此类案件的重要思路
对于城镇居民继承农村房屋的问题，可以简单理解为：
房屋存在时，因为继承房屋，可以继续占有和使用房屋所对应的宅基地。
但是，如果房屋自然倒塌或者已经依法拆除，且继承人本身又不具有该农村集体经济组织成员资格，那么继续占有宅基地的权利基础就可能消失。
也就是说：
城镇居民能够取得和维持的，首先是继承所得房屋的所有权。
宅基地的继续使用具有依附于房屋存在的特点。
四、持有原土地使用证，不意味着宅基地使用权永久不变
本案一个值得注意的问题是：
陆小平一方虽然可能持有原来的土地使用权相关证件，但最高人民法院没有仅仅根据证件形式判断权利是否仍然存在。
权利凭证是证明权利的重要证据，但并不意味着客观事实发生根本变化以后，原有权利必然永久存在。
如果原有地上房屋已经灭失，并且原宅基地已经依法由其他符合条件的村民重新申请建房使用，那么原土地使用关系就可能发生变化。
因此，不能简单理解为：
“只要土地证还在手里，宅基地永远就是我的。”
五、原有房屋是自然倒塌还是经本人同意拆除，具有重要意义
本案中还有一个关键事实：
陆魁春拆除陆秀益的旧房，并不是在陆秀益完全不知情的情况下实施。
最高人民法院查明：
2000年，陆魁春是经陆秀益同意，才向相关部门申请拆除旧房并重新建房。
这意味着陆秀益对于原有房屋被拆除这一事实具有明确认识。
原房屋一旦被拆除，原有房屋所有权客体已经不存在。
而陆秀益又已经属于城镇居民，不再具有当地农村集体经济组织成员身份，其继续单独占有宅基地的权利基础也随之消失。
六、继承只能继承被继承人死亡时仍然存在的财产
继承法律关系中有一个基本原则：
继承人只能继承被继承人死亡时遗留下来的合法财产。
如果某项财产权在被继承人生前已经依法处分、灭失或者终止，那么其死亡以后，该项权利就不属于遗产。
本案中，陆秀益于2007年死亡。
而原有房屋早在2000年已经被拆除重建。
最高人民法院据此认为：
在陆秀益去世以前，其对原有房屋的所有权和相应宅基地使用权已经灭失。
因此，陆小平无法通过继承取得已经不存在的权利。
【裁判规则归纳】
第一，宅基地使用权具有明显的身份属性和社会福利属性。
农村宅基地主要用于保障农村集体经济组织成员的居住需要，并不是可以脱离成员身份自由流转、自由继承的一般财产权。
第二，农村房屋所有权与宅基地使用权应当区分。
村民可以对自己建设的房屋享有所有权，但宅基地土地本身仍属于农村集体所有。
第三，城镇居民可以依法继承农村房屋，但不等于可以单独继承宅基地。
在房屋继续存在的情况下，继承人可以因继承房屋而继续使用房屋所占宅基地。
如果房屋已经灭失，则宅基地继续使用的权利基础可能随之消失。
第四，宅基地使用权通常不能脱离地上房屋单独继承。
特别是继承人本身属于城镇居民、不具有当地农村集体成员资格时，不能仅凭继承关系主张单独取得空置宅基地。
第五，房屋灭失可能导致相应宅基地使用权终止。
对于已经转为城镇户籍的原村民而言，如果其原有农村房屋倒塌、拆除或者灭失，其继续使用原宅基地的权利基础可能随之消失。
第六，原权利人同意他人拆除旧房重新建房，是判断原有权利是否已经灭失的重要事实。
第七，土地使用权证书不是判断现实权利状态的唯一依据。
如果房屋、土地利用状态以及权利主体资格已经发生重大变化，应结合实际情况判断权利是否继续存在。
第八，继承人只能继承被继承人死亡时仍然存在的合法财产。
如果被继承人生前已经丧失相关房屋所有权和宅基地使用权，继承人不能在其死亡后通过继承重新取得该项权利。
【一句话理解】
城镇居民可以继承农村宅基地上的合法房屋，但并不意味着可以脱离房屋单独继承宅基地。
如果原农村居民已经转为城镇户籍，其宅基地上的老房又已经倒塌或者经本人同意被拆除重建，那么随着原有房屋灭失，其原有宅基地使用权也可能随之丧失；此后，其继承人不能仅凭原土地使用证或者继承关系，再要求取得已经失去权利基础的宅基地。